《深圳市政府采购评标定标分离管理办法》专家咨询论证报告

  按照《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市人民政府2018年度重大行政决策事项目录及听证事项目录的通知》(深府办发〔2018〕8号)要求,根据《深圳经济特区政府采购条例》、《深圳经济特区政府采购条例实施细则》等有关法律、法规和规章,结合我市政府采购工作实际,我局在深入调研、充分研讨、广泛征求意见基础上,起草了《深圳市政府采购评标定标分离管理办法》。根据《深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》有关规定,形成专家咨询论证报告。

  一、专家咨询论证基本情况

  2019月9月24日上午9:00至12:30,我局在福田区景田东路9号财政大厦514会议室,组织召开《深圳市政府采购评标定标分离管理办法》(以下简称《管理办法》)专家咨询论证座谈会,实际到会专家7人,分别是:黄祥钊(深圳市司法局处长)、凌旭(深圳市司法局副处长)、胡晶(深圳市司法局副处长)、谭永刚(深圳市司法局主任科员)、陈俊驰(深圳大学招标办主任)、雷金辉(深圳龙达招标公司负责人)、祝凤瑞(广东金地律师事务所高级顾问)。我局采购办负责人、法规处有关人员参加了会议。会上,我局按照有关规定,强调了会议纪律,并要求专家签署了《承诺书》。

  二、重大行政决策事项主要内容

  (一)关于《管理办法》出台背景。

  《深圳市政府采购评标定标分离管理暂行办法》(以下简称《管理暂行办法》)自2014年4月施行以来,贯彻执行了《深圳经济特区政府采购条例》和《深圳经济特区政府采购条例实施细则》的要求,对提升政府采购的质量和满意度,促进评审和定标的规范化,提高政府采购效率,发挥了积极作用。

  评标定标分离改革是我市政府采购领域中的一项重要改革创新举措。随着政府采购制度改革的不断深入,需进一步强化采购人的政府采购主体责任,与之相关的评标定标分离制度亟待优化和完善,以便更有效顺应政府采购管理需要。

  在《管理暂行办法》执行过程中,我局通过座谈、调研等多种形式广泛听取各政府采购参与方对该项改革工作的意见和建议,总结执行过程中出现的问题,通过本次修订工作予以纠正和解决。本次修订工作以优化评定规则为目标,以强化采购人主体责任为原则,以提高采购效率和采购质量为宗旨,通过简化规则,约束评审专家定标权限,强化采购人定标责任,实现权责对等,简政放权。

  (二)关于《管理办法》出台必要性。

  随着政府采购制度改革的不断深入,评定分离制定亟待完善,以便更有效地适应政府采购管理需要。

  1.修订评定分离制度是落实放管服改革的需要。随着放管服改革的逐步深入,我局出台一系列措施在政府采购领域简政放权、放管结合,减少事前审批审核,发挥采购人在政府采购活动中的主体作用,健全采购人对采购结果负责机制。评定分离制度是放管服改革的一项重要举措,需要通过修订制度,落实采购人主体责任,完善采购人内部控制机制。

  2.修订评定分离制度是深化政府采购制度改革的需要。2018年11月14日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议并发表重要讲话,会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》。方案明确对金额较大或关系国计民生的重大采购项目中推行评审与决策相分离。我市评定分离制度施行多年,需要通过修订制度,落实改革精神。

  3.修订评定分离制度是优化营商环境改革的需要。财政部印发《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号),文件要求全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法,包括要求采购人采用随机方式确定中标、成交供应商等。需要通过修订制度,落实新的制度要求。

  4.修订评定分离制度是提升政府采购质量的需要。《管理暂行办法》施行两年,达到预期执行效果,但也在执行过程中暴露出存在规则复杂不清晰,重要概念太多,部分条文内容较复杂等问题,导致执行不便。需要通过修订办法,进一步简化规则,约束评审专家定标权限,强化采购人定标责任,实现权责对等,提升政府采购质量。

  (三)关于《管理办法》的修订过程。

  我局在2017年启动《管理办法》的修订工作。2017年至2018年期间,先后四次起草征求意见稿征集相关单位的意见。由于分歧意见较多,且部分制度设计缺乏上位法依据等原因,修订工作进展较慢。

  2018年10月至2019年,《管理办法》的修订工作被列作我局采购办巡察整改工作重点推进事项。郭驰副局长先后三次主持政府采购工作例会研究评定分离工作,对征求意见稿进行了审议,提出简化评定分离搭配规则,强化采购人政府采购主体责任和定标责任,加强监督检查和公示力度的修订思路。

  针对分歧问题,我局先后召开多次研讨会,邀请各区财政部门、社会代理机构代表、采购单位代表面对面,详细听取意见和建议。先后赴市住建局、市建设交易平台和市建筑工务署调研、学习评定分离改革经验。在起草过程中,积极听取市纪检监察部门对政府采购改革工作的意见和要求,以案促改,查漏补缺,堵塞制度漏洞,加强对各政府参与方的监管。

  2019年5月22日,我局印发《深圳市政府采购评标定标分离管理办法(征求意见稿)》,公开征求市本级行政事业单位、各区财政部门、社会代理机构意见,共收集有效回复意见百余条。

  在修订过程中,财政部印发《深化政府采购制度改革方案》和《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)。我办遵照财政部文件要求,在充分听取各单位意见和建议的基础上,及时调整、修改评定分离制度设计。2019年9月16日,我局印发《深圳市政府采购评标定标分离管理办法(征求意见第二稿)》,并将修订内容征求各区财政部门意见,以及已在第一轮征求意见过程中提出有效回复意见的市本级行政事业单位和社会代理机构。截止2019年10月20日,共收回有效意见近百条。

  2019年9月30日,我局组织重大决策事项专家咨询论证会,邀请市司法局专家、采购人代表和社会代理机构代表组成专家组。专家咨询论证小组充分肯定了评定分离的修订成果,同时提出多项完善意见。在此基础上,我局对《管理办法》进行了进一步的修改完善,形成《管理办法(送审稿)》。

  三、专家论证意见(摘要)及采纳情况

  专家组充分肯定《管理办法》的修订思路和立法内容,认为通过修订《管理办法》可以优化政府采购评审机制和交易机制,回归务实高效、简便易行、权责对等的政府采购格局,实现优质优价采购结果。同时,从政府采购实际出发,提出一系列优化可行的改进意见。

  1.专家意见:建议明确《管理办法》第三条的适用范围,是仅适用于市一级还是适用于市、区项目,同时做好与第二十九条的衔接。

  采纳情况:采纳。目前,各区财政部门自行制定本区政府集中目录,导致政府采购执行范围和要求存有一定差异性,因此,《管理办法》采用各区参照执行的表述,未明确要求全市统一适用《管理办法》。考虑到财政部门已明确全国各地逐步统一政府集中采购目录的管理要求,在后续修改完善《管理办法》过程中,我们将统筹考虑制定全市统一的政府集中采购目录,在全市范围统一适用评定分离改革。

  2.专家意见:建议《管理办法》第八条落实政府采购政策功能的规定作为评定分离的适用原则合并到第四条。

  采纳情况:采纳。落实政府采购政策功能的规定与政府采购的原则和理念相融合,体例更完整规范。

  3.专家意见:建议《管理办法》第十七条定标委员会的成员组成采用原则性的表述。

  采纳情况:采纳。定标委员会的组成是以案促改的重要改革措施之一,同时也是历次征求意见时分歧意见较多的措施。在后续修改完善过程中,我们将区别重大项目和特定品目项目,重大项目强调应由采购人领导班子集体决策,并对采购结果负责,特定品目项目则体现采购人自主权,各采购单位可结合政府采购内控制度,出台与本单位政府采购工作实际相匹配的决策机制,明确采购职责的同时,提升制度的可操作性。

  4.专家意见:建议重新梳理第二十五条“候选中标供应商变更”的各项情形和处理结果,并明确放弃候选供应商的处理方式。

  采纳情况:采纳。评定分离政府采购项目因其特殊性,可能在政府采购多个环节出现候选中标供应商变更的情况,各项情形如何处理尚无明确规定。作为政策制定者,我们将遵照上位法的立法本意,视候选中标供应商出现变更的原因和项目进展情况,以及合同是否实际履行,分别设定处理方式。政府采购合同尚未履行,那我们应遵照上位法的规定,撤销合同的同时有效推进项目产生新的候选中标供应商。政府采购合同已实际履行的,应遵照《中华人民共和国合同法》的规则,由合同方追究责任方的违约或侵权责任。

  5.专家意见:建议再明确梳理第二十六条和第二十七条关于监督检查和法律责任的规定。

  采纳情况:采纳。我们将进一步明确财政部门的监督检查方式,加强对采购人的培训指导,加强对评定分离政府采购项目的跟踪管理,确保评定分离制度的有效实施。此外,关于法律责任,上位法已有明确规定,《管理办法》不得创设和突破上位法的表述内容,因此不在《管理办法》赘述相关内容,只做遵照相关规定执行等原则性表述。

  6.专家意见:建议第三十条对“有效期”的表述按照305号令的规定修改。

  采纳情况:采纳。规范性文件的有效期表述将根据最新管理要求修改。

  7.专家意见:建议《管理办法》关于期限的规定能对照现行法律法规梳理并明确。如第二十三条签订合同的期限与特区采购条例一致等。

  采纳情况:采纳。《深圳经济特区政府采购条例》和《深圳经济特区政府采购条例实施细则》对政府采购程序和流程均有具体明确的时限要求。随着政府采购工作的深入推进,部分时限要求已被证实与政府采购工作实际不符,亟待通过修法程序予以纠正。因此,考虑到修法的可能性,《管理办法》对时限设定多采用根据相关规定执行等原则性表述。

  8.专家意见:建议在《管理办法》第六条增加采购人对定标实施过程和定标结果的职责。

  采纳情况:采纳。强调采购人政府采购主体责任是《管理办法》的重要内容,将在修订过程中进一步细化明确采购人对定标过程和定标结果负责的表述内容。

  四、专家咨询论证意见结论

  专家能够站在我市政府采购监管高度,遵循严谨、中立、客观的原则,提出较为中肯意见和建议,并对《管理办法》可能存在的法律适用问题进行了评估,我局对专家意见进行了认真梳理和吸收,将进一步修改完善《管理办法》。

  附件:1.专家咨询论证笔录

  2.专家咨询论证会承诺书

深圳市财政局

2019年10月30日